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本文知识点归纳及重点：撤销行政许可决定、吊销行政许可证和撤销行政许可证
原标题：探讨：撤销行政许可、吊销许可证照的权限和操作
文章摘要：原质检总局的《质量监督检验检疫行政许可实施办法》（第149号令，2013年1月1日施行）第41条明确规定，“依法应当吊销被许可人取得的行政许可证件，由准予行政许可的质检部门按照《中华人；；原食药监总局的《食品药品行政处罚程序规定》（第3号令，2014年6月1日施行）第16条也有类似表述，“依法应当吊销食品药品行政许可证或者撤销批准证明文件的，由原发证或者批准的食品药品监；
文章作者：市场监督管理半月沙龙
因为市场监管部门整合了原工商、质检、食药监、知识产权、价格监管等方面业务，所以目前存在着大量的行政许可业务，常见的例如公司登记（营业执照）、生产许可证（工业品、食品、药品、医疗器械等）、特种设备生产经营许可、认证机构批准、检验检测机构资质认定等。随着行政监管权和执法权重心下移的推进，在基层实际工作中，常遇到须对撤销行政许可或者吊销许可证照的情况，但在操作权限和具体操作方式上往往还存在一些不明之处，下文就此进行探讨。
撤销行政许可
首先明确一点，“撤销行政许可”并非行政处罚，而是一种行政管理措施，其本身并不属于现行《行政处罚法》中列明的行政处罚种类，也并无依据归入兜底的“其他法律、行政法规规定的其他行政处罚”。近年来最高法、全国人大法工委在多份答复中都明确了“撤销行政许可并不属于行政处罚”的意见。既然并非行政处罚事项，所以即使基层市场监管部门执法科（股）室在查处违法行为时发现，也不宜用行政处罚的方式来处罚，而应由行政许可或业务科（股）室来处置。对于“撤销行政许可”，《行政许可法》第69条专门规定有5种具体情形和1种兜底情形，分别是：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定；超越法定职权作出准予行政许可决定；违反法定程序作出准予行政许可决定；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；依法可以撤销行政许可的其他情形。如果符合上述情形，《行政许可法》的规定是“可以”撤销行政许可（而非“应当”），所以还要结合其他法律、法规的具体规定，综合来看最终决定是否撤销许可。
撤销的职权由谁来履行？《行政许可法》第69条规定“作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关”，如果该行政许可决定由本级市场监管部门作出，则本级部门可以自行撤销；如果由上级或外地市场监管部门作出的，本级部门本身并无此权限，应当通报给作出许可的市场监管部门依据权限进行处理。但如果是上级部门作出的行政许可，最终仍有可能交由基层市场监管部门撤销。因为《行政许可法》第24条规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”，《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第7条进一步细化规定“上级市场监督管理部门可以将其法定职权范围内的行政许可，依照法律、法规、规章的规定，委托下级市场监督管理部门实施”，其第8条规定“委托实施行政许可的，委托机关可以将行政许可的受理、审查、决定、变更、延续、撤回、撤销、注销等权限全部或者部分委托给受委托机关”，即作出许可的上级市场监管部门完全可以通过签订委托书的方式，把撤销许可这部分权限委托给下级部门。
吊销许可证照
现行《行政处罚法》第8条列明的行政处罚种类中已包含“吊销许可证”“吊销执照”，所以“吊销许可证照”属于行政处罚事项无疑，理应由执法科（股）室而非行政许可或业务科（股）室来处置。根据《行政处罚法》第20条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第6条等规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监管部门管辖，因此有观点认为，行政处罚权并不受作出行政许可决定的层级影响，基层市场监管部门完全可以通过行政处罚的方式，吊销上级甚至外地市监部门颁发的许可证或执照。经查，《行政许可法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政许可程序暂行规定》中对吊销的权限和具体操作均未做规定。笔者进一步查询原工商、质检、食药监部门的相关规定发现，普遍观点认为吊销许可证照的行政处罚应该仍由原准予许可的部门作出为宜，主要依据如下：
原国家工商总局在2001年4月19日给福建省工商局的《关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》（工商企字〔2001〕第106号）中明确，“公司违反登记管理规定，原公司登记机关和违法行为发生地公司登记机关均有权依法对其实施行政处罚……对公司违反登记管理规定实施吊销营业执照行政处罚的，应由原公司登记机关作出”，“对非公司制企业实施责令停业整顿、扣缴营业执照行政处罚的，应当由原登记机关作出”，该答复目前仍为有效规范性文件。
原质检总局的《质量监督检验检疫行政许可实施办法》（第149号令，2013年1月1日施行）第41条明确规定，“依法应当吊销被许可人取得的行政许可证件，由准予行政许可的质检部门按照《中华人民共和国行政处罚法》及总局规章等办案程序规定，作出吊销行政许可证件的行政处罚决定”“各级质检部门在监督管理工作中，发现被许可人存在应当吊销行政许可证件的违法情形的，应当及时将吊销行政许可的事实、理由、依据以及有关证据材料逐级上报或者通报准予行政许可的质检部门”，虽然该规章2019年10月1日起被《市场监督管理行政许可程序暂行规定》替代废止，但可证明原先相关做法。
原食药监总局的《食品药品行政处罚程序规定》（第3号令，2014年6月1日施行）第16条也有类似表述，“依法应当吊销食品药品行政许可证或者撤销批准证明文件的，由原发证或者批准的食品药品监督管理部门决定”“食品药品监督管理部门查处违法案件，对依法应当吊销许可证或者撤销批准证明文件的，在其权限内依法实施行政处罚的同时，应当将取得的证据及相关材料报送原发证、批准的食品药品监督管理部门，由原发证、批准的部门依法作出是否吊销许可证或者撤销批准证明文件的行政处罚决定”，虽然该规章同样自2019年4月1日起被《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》替代而废止，但仍可见原食药监部门对于吊销许可证也有相同规定。
就目前情况而言，最终仍有可能将“吊销许可证照”交由基层市场监管部门来进行。这是因为根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第14条，“上级市场监督管理部门认为必要时，可以直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖”，虽然该条后面还有一句“法律、法规、规章明确规定案件应当由上级市场监督管理部门管辖的，上级市场监督管理部门不得将案件交由下级市场监督管理部门管辖”，但目前的情况是，原来有明确规定“上级部门管辖”的部门规章均已废止，规范性文件虽仍有效但效力不足，而新的部门规章暂无规定。
不过，“撤销许可”“吊销许可证照”并非最终处置。根据《行政许可法》第70条“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：……（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销”，市场监管部门自行或受委托作出“撤销许可”决定或“吊销许可证照”处罚之后，不要忘了办理注销手续。《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第51条规定“市场监督管理部门发现本行政区域内存在有本规定第49条规定的情形但尚未被注销的行政许可的，应当逐级上报或者通报作出行政许可决定的市场监督管理部门。收到报告或者通报的市场监督管理部门依法办理注销手续”，第52条规定“注销行政许可的，作出行政许可决定的市场监督管理部门应当收回行政许可证件或者公告行政许可证件作废”，但前文也有分析，上级市场监管部门又可以把注销的权限委托下级处理。
近年来，全国很多地区都成立了综合行政审批局（或政数服务局），将当地市、县、区原来由多个职能管理部门分别承担的行政许可权和审批事项全部划入该局。因为该局与原职能部门之间不存在隶属关系，所以在遇到须“撤销许可”“吊销许可证照”的情形时，究竟由行政审批局或是原职能管理部门来操作，存在较大争议。笔者搜索了多个市、县的行政审批局的三定方案，发现绝大多数都规定行政审批局仅“负责实施行政审批的受理、审查、决定、送达及听证”，而对“审批行为事中、事后监管的职责”仍由原职能管理部门负责；部分行政审批局的三定方案直接写明，“原主管部门主要负责事中事后监管和行使划转后与行政许可事项相关的行政监督、行政征收、行政处罚、行政强制等其他行政权力”。综上，笔者认为，今后如仍寄希望于行政审批局来履行“撤销许可”“吊销许可证照”的难度较大。
（作者系东莞市市场监督管理局孔迪）
发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）
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